青苗法起源于唐朝中后叶，唐朝中央政权被各路藩镇分割，除了军队数量不足外，更悲惨的是没钱。青苗法就在那时出现，其主要目的就是为皇帝创收。
而宋代的青苗法在增加政府收入的同时，还兼有抑制民间高利贷、保护和赈济民户的目的。其与之前的常平制度有着很大的关系。
旧有的常平制度主要是：
在丰年适当抬高价格籴[dí]米，防止谷贱伤农；在荒年适量降低价格粜[tiào]米，平抑物价，拯济百姓，也就是“遇贵量减市价粜，遇贱量增市价籴”。在粜米时价格不能低于本钱，有可能会有所盈利。
常平制度出发目的本是好的，但是其本身以及其运行有着许多缺陷，未能达到预期目的。
首先，常平仓的数量较少，一般只设立于州县的治所所在地，所能覆盖到的区域人口较为有限。
其次，熙宁之前，常平籴本来自暂且留下，但到期要连本带息一起上供朝廷的钱、朝廷的拨款、由出卖户绝田所得收入以及地方自己筹措的籴本。但由于“积贫”的现实困境和北宋的财政制度特点，地方政府财政较为紧张，因此时常缺少籴米的本钱。
而当时还存在着常平仓的钱粮被三司和转运使移用的情况，致使常平仓缺少钱粮。并且常平仓籴粜程序较为繁琐，执行中还常出现了诸如官商勾结、出粜价格不合理等现象。
这些诸多因素，都使得常平制度很难达到预期效果。
此外，青苗法之前，宋朝存在着常平仓、义仓、广惠仓、惠民仓等救济形式。这些形式都为之后的青苗法提供了借贷方面的借鉴。义仓、广惠仓、惠民仓提供无息贷款，但效果不佳。常平仓主要也是无息贷款，但有息贷款的形式在部分地区实行。
熙宁之前，有些地方已经出现过政府运用有息贷款的方式，救济百姓，防止兼并之家高利贷盘剥和扩大政府收入，取得了不错的效果，如王安石在知明州鄞县时就曾施行。
可以说，青苗法的制定是受之前地方实践启发，尤其是陕西转运使李参、王广渊以及知明州鄞县时王安石等人的实践，针对常平制度的不足，并增加新的目的而进行的经济改革。
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目的
改革之前的常平制度缺陷，希望抑制兼并之家盘剥农民，同时也期望通过该制度施行为政府“开源”，达到“民不加赋而国用足”，最终达到“强兵”与“富民”。
制度设计
青苗法又称常平新法，熙宁二年（1069年）九月，由制置三司条例司颁布施行，主要内容是：
诸路以见存常平、广惠仓的一千五百万石钱各为本，如是粮谷，即与转运司兑换成现钱，以现钱贷给广大乡村民户，有剩余也可以贷给城市坊郭户。民户贷请时，须五户或十户结为一保，由上三等户作保，每年正月三十日以前贷请夏料，五月三十日以前贷请秋料，夏料和秋料分别于五月和十月随二税偿还，各收息二分。
青苗法本身并不与之前的常平制度相矛盾，很大程度上是对后者的修正。
青苗法的功能设计中仍然保留了常平制度的拯济与调节市价的方式及作用。
在施行过程中，由于出现了地方将所有钱粮都贷出而使得在灾荒之时没有钱粮拯济的情况，规定了要将常平钱粮一半贷出，一半留下照之前的常平制度管理使用，仍然进行相关的籴粜活动。而通过将钱粮借贷，来获得收益，弥补籴本的缺乏。
并且，调整了相关管理制度，“诏诸路各置提举官二员，以朝官为之，管当一员，京官为之，或共置二员，开封府界一员，凡四十一人”，改善了常平钱粮被转运司借支和移用的弊端。
按照规定，每年正月三十日以前贷请夏料，五月三十日以前贷请秋料，夏料和秋料分别于五月和十月随二税偿还，各收息二分；贷出的既可以是粮也可以是钱，粮食按照贷出时的的市价折算为钱，以便计算利息；在实行过程中，对于不同户等的人设有不同数额的最高借贷数额；借贷以乡村农民为先，有剩余也可以贷给城市坊郭户；其利息规定最高不得超过30%，如遇灾害可以迟交利息。
但这些制度上的设计存在着许多缺陷，其弊病在推行时显露无疑。
实施概况与一些具体弊病
王安石执政后，于熙宁二年（1069年）实行青苗法，规定凡州县各等民户，在每年夏秋两收前，可到当地官


府借贷现钱或粮谷，以补助耕作。借户贫富搭配，10人为保，互相检查。贷款数额依各户资产分五等，一等户每次可借15贯，末等户1贯。当年借款随夏秋两税归还，每期取息2分，实际有重达三四分的。
初期在河北路、京东路、淮南路三路实行，后其他诸路也推行开来。这项措施本是为了抑制兼并，在青黄不接的时候救济百姓，但实际执行却出现偏差：
地方官员强行让百姓向官府借贷，而且随意提高利息，加上官吏为了邀功，额外还有名目繁多的勒索，百姓苦不堪言。
这样，青苗法就变质为官府辗转放高利贷、收取利息的苛政。
元祐元年（1086年）停止执行。
青苗法的收息规定假借《周礼》，使得官员借机增息提供可能性。
而且，青苗钱的利率虽然较之前的高利贷较轻，但对于民众来说仍然是一个负担，而且由于青苗钱每年出贷两次，所以利率实际上不止二分，同时一些官吏也借机增息。
而十户为一保，进行借贷管理。
下户急需借贷，但却没有偿还的保障，而上户则不需要借贷。这种上户保下户的措施目的原本是保证下户借贷能得到担保，进而能够获得救济，但由于上户不需要、不愿借贷所以出现了抑配（强行摊派）现象。另外，当下户无力偿还借贷时，自然会连累上户等人，损害了上户。青苗钱成为了搜刮形式，使上户变得贫困，而下户由于愚昧、无力偿还，深陷债务。因此有些地方官为了避免下户无法偿还，仅将青苗钱贷给上户，违背了赈济目的。
青苗法与民间借贷相比，民间借贷有着一些优势。
民间借贷、还贷时，可以用钱，也可以用物，拖欠之时没有督责威刑之惧，而青苗钱虽然规定可钱可物，但实施过程中，则必须以钱还贷。由于物价等因素影响，以钱进行借贷的行为存在着有损民户的现象。
民间借贷可以拖欠，可以在不同时期还贷，但青苗法不能拖欠，拖欠会影响其执行，因而还贷时间刻板，拖欠者将面临官府督责的压力。
在借贷数量上，民间借贷也更为灵活。
总的来说，民间借贷是自愿行为，但青苗法虽规定自愿借贷，但实施过程中，官员为了政绩常常进行抑配。而且，民间借贷没有过多的附加费用，而青苗法在实施过程中，民众增加了许多额外的负担。
再者，青苗钱在放贷和收贷的时间安排上不合理。由于青苗钱分两次发放，导致了收息和贷款时间重合的现象出现，民众不但没能获得借贷的好处，反而因此深陷付息和债务之中。
在目的设计中，青苗法仍是有着赈济灾荒的作用，但熙宁七年（1074）之前，由于没有规定常平仓钱粮的分配比例，为了追求政绩，出现了一些官员更倾向于将常平钱粮贷出而忽视粜米赈济，以至于荒年没有钱粮赈济。
总的来说，在实施过程中，地方官员的执行力度以及方式对于青苗法所产生的效果来说有着重大的影响。
许多地方官和提举常平官推行青苗法时很积极，只是为了自己的政绩，因而进行抑配、催款；但也有一些地方，青苗法的推行得到了很好的效果，达到了预期的目的。
同时，也有许多官员看到了青苗法的弊病，反对青苗法的施行，有些上书，有些故意懈怠执行，有些不执行，影响了青苗法的执行。
而由于各地经济发展上存在着差异，青苗法在不同地区的推行也受此影响。在南方经济较为发达的地区，青苗法推行较为便利。而如边境等经济较为落后的地区，青苗法则缺少了推行的经济条件，出现了无法推行的现象。
实施过程中的部分调整
青苗法实施过程中出现的弊病，朝廷也有所了解，并进行了相关政策调整，但这些调整很难根除青苗法实施中的问题，总的来说效果不大。
为了执行规定，朝廷设置了制置三司条例司、提举官等官员。
而为了改变官员抑配青苗钱的现象，朝廷就采取了一些调查、监督的手段。
但由于提举官等官员们为了增加收入，提高自己的政绩，调查和监督措施收效不大，抑配的现象一直存在，严重地损害了民户的利益。
而在催纳方面，部分地方官府放贷时，不考虑对象是否有偿还能力，而一些地方官吏腐败，通过拖延期限来牟取私利。所以就导致许多贫者到期没法偿还借债，出现了催逼债务的现象，也因此无力偿还债务的人有可能求助于富家大族，在一定程度上非但没有抑制兼并，而且加剧了兼并。民户深受其苦。
对此，朝廷虽然采取了一些调整和应对的措施，但也未能从根本上解决其中的弊病。